Suppression de l'ENA : "Cette école est un bouc-émissaire. Sans, ce serait pire"

Bruno Le Maire en meeting à Chateaurenard, le 29 juillet 2016 (A. ROBERT/SIPA).

On parle de l’ENA en permanence, mais au fond, qu’est-ce que l’ENA ? A quoi sert-elle ? Qui en sont les élèves et à quoi se destinent-ils ?

L’ENA date de la Libération. Elle s’est vite hissée au sommet de la hiérarchie des très grandes écoles (Polytechnique, HEC, ENS). Cette position sommitale se déduit de l’observation : l’ENA est celle des grandes écoles que les plus brillants sujets intègrent après être passés par les autres. Voyez le président Hollande (HEC-Sciences Po Paris-ENA), ou Alain Juppé (ENS-Sciences Po Paris-ENA).

Cela s’explique : conçue au départ comme école d’administration générale, elle est devenue avec la Ve République l’école du pouvoir politique… et attire donc ceux que le pouvoir attire ! Pourtant, à peine 1% des énarques font de la politique, mais avec grand succès. Quant au “pantouflage” d’énarques à la tête d’entreprises du CAC 40, important naguère, il s’est beaucoup réduit.

Au total, la plupart des milliers d’anciens élèves auront servi sans bruit dans l’administration toute leur vie. Pourtant, rien n’y fait : l’ENA et les énarques fascinent, agacent, fixent les affects collectifs.

Réforme de l’Etat et réformisme social

Pour contextualiser et relativiser, revenons à l’histoire. C’est une ordonnance du général de Gaulle, en 1945, qui crée l’ENA, dans le même élan que l’adoption du statut général de la fonction publique, la nationalisation de Sciences-Po Paris et la création des IEP “de province” chargés “d’assurer le caractère démocratique du recrutement des futurs cadres de la nation”.

Cette “école de cadres” est le fruit d’un triple réformisme : réforme de l’Etat des années 1930 (Jean Zay, ministre du Front populaire, auteur d’un projet d’ENA en 1936) ; réforme “morale” qui resurgit à chaque défaite militaire pour incriminer une “faillite de nos élites” et appeler à leur régénération (ainsi avait été créé Sciences-Po Paris en 1871) ; réformisme social voire socialiste des mouvements de Résistance.  

Les fondateurs de l’ENA avaient de grands espoirs et des objectifs précis. Soixante-dix ans plus tard, certains ont été atteints, tel l’accroissement du niveau des administrations centrales des ministères (qui n’était pas très élevé) ou le fort rajeunissement de la haute hiérarchie administrative qui, avant-guerre, était gérontocratique comme c’est encore le cas en certains pays européens.

On prête beaucoup trop aux énarques

Un troisième objectif, manifesté par la création du corps commun des administrateurs civils et la centralisation par l’ENA du recrutement des corps non-techniques supérieurs de l’Etat (Conseil d’Etat, Inspection des finances, Cour des comptes, corps diplomatique, corps des sous-préfets, inspections générales, etc.) était de donner une formation commune de généralistes de très haut vol à une élite technocratique – notion alors laudative : le pouvoir à ceux qui savent ! – partageant les mêmes valeurs et parlant le même langage, d’où une négociation plus facile en interministériel, et une meilleure mobilité des carrières aux sommets de l’Etat et du secteur public assurant la cohérence de l’ensemble.

En cela, l’ENA a trop bien réussi puisque la critique, récurrente depuis les années 1970, contre “l’Enarchie” est qu’elle serait une élite administrative homogène, imposant la conformité à une “pensée unique” au cœur de l’Etat, au point d’avoir brisé l’élan de la gauche de 1981 dès 1984 ou la “rupture” sarkozyste de 2007-2012.

Ce discours simpliste ignore les fortes rivalités entre corps et ministères, la faible solidarité entre énarques, le fait que si “pensée unique” ou “doxa” il y a bien, elle est produite autant par les élites économiques, les marchés financiers, les éditorialistes et autres leaders d’opinion, ou l’UE et les organisations internationales.

Chaque époque a son Zeitgeist… On prête beaucoup trop aux énarques, et on (auto-)exonère à bon compte nos élus politiques de leurs responsabilités : pour ne prendre qu’un exemple majeur, l’explosion des déficits publics et de la dette souveraine depuis trente ans est-elle “la faute aux énarques” ou à des arbitrages politiques voire politiciens ?

Sciences-Po Paris a sa part de responsabilité

Pourtant, l’ENA n’est-elle pas une machine à fabriquer des élites uniformes, notamment en bloquant toute forme d’ascension sociale ?

On touche au nœud du sujet. Revenons à 1945 : un quatrième objectif, tout à fait explicite, de la création de l’ENA était de mettre fin au monopole de Sciences-Po Paris sur l’accès à la haute administration, donc de démocratiser celle-ci. Or le résultat est bien décevant : depuis 70 ans, l’IEP de Paris a exercé une quasi-hégémonie sur le concours d’entrée externe (étudiants), avec en moyenne 70 à 87% des candidats admis.

La faute à l’ENA ? Non. A chaque fois que les épreuves du concours sont modifiées, la rue Saint-Guillaume s’adapte illico. Or, en toute logique, c’est le concours d’entrée qui “produit” les énarques, puisque personne n’est exclu en cours de scolarité. Autrement dit, c’est Sciences-Po Paris qui “fabrique” les énarques externes autant que l’ENA, et c’est donc Sciences-Po Paris qu’il faut incriminer autant que l’ENA pour leurs travers, réels ou supposés.

Par comparaison, les prépas des IEP en régions n’obtiennent que des succès sporadiques à l’externe, car les étudiants non-parisiens s’autocensurent et ne sont pas assez au contact d’énarques pour comprendre la logique du concours. En revanche, on ne souligne jamais assez le correctif majeur du concours interne, réservé à des fonctionnaires, dont seuls 15% sont issus de la rue Saint-Guillaume, et par le “3e concours” pour professionnels expérimentés (27%) : ces deux concours diversifient les profils des énarques. Il faut les défendre et les développer !

Les énarques ne sont pas une caste

Toutefois, leurs effets bénéfiques n’ont pas permis de concrétiser l’espoir de la Libération : que l’ENA “désembourgeoise” la haute administration. Maints travaux indiquent plutôt l’inverse : il y avait plus de fils du peuple à l’ENA en 1945 qu’aujourd’hui !

Près de 70% des élèves de l’ENA sont issus des CSP supérieures, tandis que 5 à 10% sont (respectivement) enfants d’ouvriers, d’agriculteurs ou d’employés. Or ce sont des moyennes, incluant les fonctionnaires aux origines bien plus modestes issus du concours interne, qui demeure un remarquable “ascenseur social”. Au rebours, les jeunes externes appartiennent à 85% aux milieux les plus favorisés.

La probité républicaine des jurys n’est pas en cause : mes travaux prouvent qu’il n’y a presque pas d’enfants d’énarques à l’ENA. Les énarques ne sont pas une caste ! Par comparaison, le taux d’hérédité (tel père, tel fils) est bien plus élevé parmi médecins, officiers, professeurs de droit, chefs d’entreprise ou dans le show-biz. L’équité commande aussi de dire que Polytechnique, HEC, ou Normale Sup’ sont aussi fermées socialement.

Si le concours externe de l’ENA est à la fois concours d’excellence scolaire et sociale, c’est qu’il enregistre in fine les effets dévastateurs des mécanismes d’inégalité des chances qui pervertissent notre système d’enseignement. On le vérifie en comparant, dans un même corps accessible par l’ENA et d’autres voies, la distribution par origine sociale des membres : ainsi, dans les corps préfectoral ou diplomatique, les énarques et “les autres” ont des origines sociales semblables. 

Il faut agir dès le collège et le lycée

Dit brutalement : supprimer l’ENA n’apportera aucune démocratisation sociale à la haute administration. Pour accroître la diversité sociale, géographique, “ethno-raciale” voire religieuse aux sommets de l’Etat, ce n’est pas sur l’ENA qu’il faut agir, mais dès le collège et le lycée !

Il faut donner bien plus de moyens et d’ampleur aux programmes d’”égalité des chances” des IEP en régions à destination des élèves défavorisés pour les lancer vers les filières d’excellence. Ensuite, il faut les accompagner par des “clubs ENA” et des bourses dédiées au long de leur cursus. Il faut aussi donner plus de moyens et de visibilité aux “classes préparatoires intégrées” (CPI), créées en 2009 pour aider, sur critères sociaux, des jeunes à s’attaquer aux concours administratifs de rang A, et leur permettre de les préparer par l’apprentissage, en alternance avec un emploi.

Ces dispositifs existent déjà et marchent bien : il faut les renforcer, les améliorer, les faire connaître. Mais les politiciens ayant l’art de se complaire dans les faux débats, ils préfèrent crier “Haro sur l’ENA” !

Supprimons plutôt l’accès direct aux grands corps

L’ENA accueille une centaine d’élèves par promotion, issus des trois concours, qui se retrouvent pour deux ans avec une trentaine de fonctionnaires étrangers issus du monde entier, sources d’un grand enrichissement.

Les matières ont évolué depuis 1945, et une vaste réforme est à nouveau en cours, sous l’égide d’une directrice (c’est la première fois), qui de plus n’est pas énarque : outre les classiques, la légistique, la politique économique, les relations internationales, elle introduit davantage de finances publiques, de management, d’enseignements pratiques (gestion de crise, techniques de négociation, communication), de numérique, de réflexion déontologique, de langues, et une diversité plus grande des lieux offerts pour l’année de stage (ambassades, institutions européennes, préfectures, entreprises, associations,…).

Mais les élèves, qui ne sont pas des enfants et ont déjà prouvé leur excellence, tireraient bien plus de ces deux ans s’ils étaient débarrassés de la tyrannie d’un classement final dont la suppression a été envisagée, jusque par un président de la République, sans aboutir.

Pourtant, en conservant la procédure actuelle d’affectation combinant classement et entretiens avec les recruteurs, il suffirait de supprimer l’accès direct aux grands corps, réforme demandée depuis longtemps et envisagée l’an passé, pour transformer en profondeur l’atmosphère à l’ENA et les logiques de “barrière et de niveau” aux sommets de l’Etat.

L’ENA est bien plus que l’ENA 

Tous les énarques sortiraient administrateurs civils, sous-préfets ou diplomates, et l’accès aux grands corps aurait lieu plus tard, en seconde carrière, comme dans les corps dits actuellement “de débouché”. C’est la seule réforme qui soit nécessaire pour pérenniser l’ENA, qu’il est encore une fois absurde de vouloir abolir.

D’autant que l’ENA est bien plus que l’ENA : en plus de la scolarité des élèves, l’école est aussi l’institut supérieur de formation professionnelle de l’encadrement supérieur de l’Etat : formation des promus par liste d’aptitude comme administrateurs civils, formations à la prise de poste des nouveaux sous-directeurs, formations pour hauts fonctionnaires d’Etats francophones.

L’ENA assure aussi avec succès la préparation des candidats français aux concours européens, essentielle pour notre influence à Bruxelles. L’ENA a un centre de recherches (CERA) qui publie la prestigieuse “Revue française d’administration publique”. L’ENA est encore l’un des principaux opérateurs de l’expertise française en direction d’Etats ayant besoin d’aide an renforcement de leurs capacités administratives, avec financement UE et ONU.

Le décret qui supprimerait l’ENA devrait recréer pour un Institut supérieur de formation et d’expertise administrative, comme il en existe dans maints pays développés, qui garderait les mêmes locaux et le même personnel : on voit l’économie !              

Des déclarations politiques irresponsables

Bruno Le Maire emploie ici une tactique éculée pour faire oublier à des militants radicalisés dont il brigue les voix son propre pedigree. Doit-on rappeler que le Chirac de 1995, celui de la “fracture sociale”, tapait à bras raccourcis sur la “technostructure”, promettant de supprimer les cabinets ministériels ? Emmanuel Macron, lui aussi pur produit de l’ENA, des grands corps et des cabinets, emboîte le pas.

La montée du péril FN et la banalisation de son discours anti-élites poussent des hommes qui incarnent l’establishment à “poujadiser” leur discours et à faire de l’ENA le bouc-émissaire à immoler. Dans le même mouvement, et avec d’autres, ils s’attaquent au statut de la fonction publique, veulent revenir à l’embauche d’agents municipaux contractuels à la discrétion des maires comme avant 1981, et envisagent d’appliquer aux directeurs d’administration centrale un vrai spoils system.

Alors que les enjeux de l’heure (crise migratoire, terrorisme, délitement de l’unité nationale, risques pour l’UE, etc.) appellent un Etat plus fort, donc un renforcement de ses capacités administratives et de ses politiques publiques, ces attaques tous azimuts contre les fonctionnaires, hauts ou moins hauts, qui sont les gardiens de l’Etat et ses bras armés, révèlent une inquiétante cécité ou un médiocre désir de plaire. C’est irresponsable !

Nous avons besoin d’une administration forte

Quand la profession politique est aussi déconsidérée, s’attaquer à la fonction publique, avec pour nécessaire effet pervers – ou recherché ? – une politisation accrue de l’activité administrative, serait un contresens historique. Car notre histoire nous apprend, d’Hugues Capet à De Gaulle en passant par Philippe le Bel et Napoléon, que “la France est fille de son Etat”. En mille ans d’histoire, cela nous a plutôt bien réussi.

Or jamais le politique en ce pays n’a construit sa force sur une administration affaiblie : tout au contraire, la restauration des capacités de gouvernement du pouvoir d’Etat sur les problèmes et le destin de la France exige de faire aller de concert une administration forte dotée d’une stratégie claire par des hommes d’Etat ayant un cap et sachant décider.